Aktualności

Poniższy tekst stanowi wyjątek z artykułu Pawła Wojciechowskiego "Przyszłość projektu europejskiego: nadzieje i obawy", będącego częścią raportu Nasza Europa: 15 lat Polski w Unii Europejskiej

Więcej w raporcie Nasza Europa: 15 lat Polski w Unii Europejskiej, do pobrania: Tutaj

 

"Projekt europejski przeżywa trudny moment i to nie tylko z powodu brexitu. Także z powodu sceptycznych (a nawet wrogich) nastrojów niektórych narodowych ugrupowań politycznych wobec integracji europejskiej. Jednocześnie zaufanie mieszkańców UE do instytucji oraz działań Wspólnoty jest wyższe niż do własnych rządów, aczkolwiek różnica ta jest mniejsza niż w okresie przed kryzysem ekonomicznym 2008 r.

W czasie pogorszenia klimatu dla integracji europejskiej przygotowano plan nowej perspektywy finansowej: na lata 2021-2027. Towarzyszyła temu debata na temat przyszłości UE, co znalazło odzwierciedlenie w dokumencie Komisji Europejskiej „Biała księga w sprawie przyszłości Europy”. Przyszłość Unii opisano w pięciu różnych scenariuszach: (1) kontynuacji, (2) koncentracji na jednolitym rynku (nic poza), (3) wielu prędkości (ci którzy chcą, robię więcej), (4) robić mniej, ale efektywniej (koncentracja na priorytetach), (5) pogłębiać integrację: robić wspólnie znacznie więcej. Ocena scenariuszy wśród europejskich liderów jest zróżnicowana. Integrację najbardziej ambitną postulował Emmanuel Macron. Inni liderzy sugerowali potrzebę większego przygotowania europejskich społeczeństw do pogłębiania integracji. Zwracają także uwagę na konieczność poprawiania unijnych i krajowych instytucji, zabezpieczających europejskie fundamenty i umożliwiających budowanie nowych na kolejnych obszarach.

Polscy politycy opowiadają się raczej za scenariuszem głębszej integracji w wybranych dziedzinach. Największym problemem w realizacji tego scenariusza są jednak trudności w wyborze priorytetowych obszarów pogłębionej integracji.

Trudności wyboru priorytetów łączą się z istotą polityki wielostronnej, będącej grą wartości i interesów. Ostateczne rezultaty tej gry zależą również od konstrukcji systemu rządzenia (ang. governance) w UE, który określa kompetencje i reguły podejmowania decyzji.

Wzmocnienie fundamentalnych wartości, takich jak np. przestrzeganie zasad praworządności, jest warunkiem koniecznym wzmocnienia integracji. Sądy krajowe są przecież sądami europejskimi i nic nie powinno zachwiać wiary w ich niezawisłość. Inne wartości, takie jak określenie znaczenia europejskiej solidarności, będą w coraz większym stopniu wypadkową interesów państw. Dlatego dla wzmocnienia roli wspólnych wartości Komisja Europejska proponuje, aby systemy rządzenia ewoluowały w kierunku warunkowości. Należeć mogą do nich zarówno instrumenty uzależniające finansowanie projektów na podstawie kryterium tworzenia europejskiej wartości dodanej, jak i te zamrażające środki finansowe w określonych programach z powodu nieprzestrzegania zaleceń reform zawartych w semestrze europejskim lub z powodu naruszania zasad praworządności.

Niezależnie od tego, jak szlachetnie myślimy o wartościach, interesy narodowe coraz silniej stają się punktem odniesienia w procesie podejmowania decyzji. Ich rozpoznanie i zrozumienie – niezależnie od scenariusza – stanie się kluczowe w określaniu przyszłych priorytetów Unii. Same deklaracje pozytywnej agendy prezentowanej przez liderów nie wystarczą.

Dużo istotniejszym elementem, który będzie stopniowo coraz bardziej determinował agendę i możliwość osiągania kompromisów, będą „czerwone linie”, czyli granice o charakterze fundamentalnym, wynikające przeważnie z natury geostrategicznej. Do takich czerwonych linii należą na przykład: dla Irlandii – brak zgody na „twardą granicę” między Irlandią a Irlandią Północną po brexicie, a dla Włoch – solidarność w dzieleniu ciężarów związanych z przyjmowaniem uchodźców.

Decyzje w zakresie priorytetów w coraz większym stopniu będą determinowane przez czynniki zewnętrzne. Badania opinii prowadzone przez Eurobarometr potwierdzają, że w ostatnich latach Europejczycy coraz częściej wskazują na migrację i zagrożenia terrorystyczne jako na dwa najważniejsze wyzwania dla Unii Europejskiej – co pokazuje Wykres 2:

Oczekiwanie na zwiększenie bezpieczeństwa będzie miało wiele wymiarów, od wzmocnienia granic zewnętrznych jako odpowiedź na niekontrolowaną migrację, poprzez większą integrację w obszarze wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, po budowę unii obronnej. Postęp w tych obszarach będzie nierówny. Paradoks polega na tym, że kraje, które kładą duży nacisk na sprawy bezpieczeństwa, są równocześnie nacjonalistyczne, a więc antyintegracyjne i tym samym często torpedują wspólne projekty unijne i wyłamują się ze wspólnej polityki zagranicznej.

Rosnąca globalizacja ekonomiczna przyspieszy z kolei budowę jednolitego rynku. I to zdecydowanie silniej niż integrację w ramach obszaru wspólnej waluty, ponieważ takowa dodatkowo wymaga ewolucji w kierunku pełnej unii fiskalnej, a to wydaje się mało realne.

 

Wykres 2: Największe wyzwania dla UE

Źródło: Eurobarometer (2018).

 

(…)

Zakres i tempo realizacji scenariusza zakładającego dalszą integrację będą zależały w dużej mierze od tego, jak Unia poradzi sobie z reformą polityczną i usprawnieniem systemu wielopoziomowego zarządzania. Chodzi tu o jednoczesną poprawę sprawczości i efektywności wraz ze wzmocnieniem legitymacji demokratycznej unijnych instytucji. Bez tych zmian priorytety będą ustalane jako wynik poszukiwania najmniejszego wspólnego mianownika, co w rezultacie będzie oznaczało powolny postęp w realizacji dalszej integracji.

Niedobrze by się stało, gdyby brak reformy zarządzania doprowadził do dalszego spowolnienia procesu integracji. Również niedobrze by było, gdyby zabrakło wyobraźni i głównym katalizatorem reform pozostały kryzysy. Nicole Gnesotto z Instytutu Jacques’a Delorsa zwraca uwagę na znaczenie umiejętności przewidywania kryzysów, które powinno ułatwić podejmowanie działań zapobiegawczych (Gnesotto, 2018), a nie tylko reaktywne „gaszenie pożarów”.

Wzmocnienie projektu europejskiego będzie zależało od możliwości reformy politycznej Unii, w tym jej praktycznego wymiaru, czyli uwzględnienia w większym stopniu legitymacji demokratycznej w systemie wielopoziomowego zarządzania. Ustalenie ponadnarodowych list do Parlamentu Europejskiego czy połączenie funkcji przewodniczącego Rady Europejskiej ze stanowiskiem szefa Komisji Europejskiej idą w dobrym kierunku, ale są daleko niewystarczające. Potrzebna jest głębsza reforma, m.in. rewidująca kompetencje Komisji Europejskiej, wzmacniająca metodę wspólnotową, a w pewnych obszarach konieczna stałaby się zmiana sposobu podejmowania decyzji: z konsensusu na kwalifikowaną większość.

(…)

Ostatecznie kierunek rozwoju Unii Europejskiej wyznaczą państwa członkowskie, ale realny postęp będzie zależał od ewolucji systemu rządzenia. Przy obecnej fragmentacji wielopoziomowego modelu podejmowania decyzji, przy coraz bardziej zróżnicowanych interesach, częściej dochodzić będzie do impasów, a na znaczeniu zyska, transakcyjny charakter współpracy międzyrządowej w miejsce metody wspólnotowej. Bez reformy politycznej nie zwiększy się zgodność polityki krajowej i unijnej. Zawsze będzie pojawiał się argument deficytu demokracji, spychający proces uzgodnień w kierunku „unii transakcyjnej”.

Ale nawet taki scenariusz nie powinien oznaczać wcale dryfu w kierunku samounicestwienia. Brexit – jak kubeł zimnej wody – przyniósł otrzeźwienie. Po takim doświadczeniu chętnych do opuszczenia Wspólnoty raczej już nie będzie. Co najważniejsze, w dobie niepewności, przesileń i kryzysów Unia poszukuje siły w jedności. W obliczu wyzwań globalnych Unia powinna na zewnątrz mówić jednym głosem, ponieważ to wzmacnia jej pozycję negocjacyjną w rozwiązywaniu światowych problemów. Istotą bycia częścią Unii Europejskiej jest poczucie, że „zjednoczeni jesteśmy silniejsi” (Juncker, 2018). Zrozumienie tego ma fundamentalne znaczenie dla utrzymania pokoju i bezpieczeństwa w Europie.

Dla Polski – w kontekście geostrategicznym – jedność Unii Europejskiej ma wymiar egzystencjalny. Dlatego świadomość, że przyszłość Europy zależy od gry wartości i interesów, ostatecznie nie powinna przesłaniać tych wartości, na podstawie których dochodzi do zacieśnienia współpracy we Wspólnocie. Umiejętna obrona własnych interesów nie powinna odbywać się kosztem podważania podstawowych wartości, które stanowią o sile i jedności Unii."