Więcej za mniej: jaki system podatkowy dla Polski | 150. Seminarium mBank-CASE

Więcej za mniej: jaki system podatkowy dla Polski

To temat jubileuszowego, 150. Seminarium mBank-CASE, które odbyło się 22 czerwca przy współpracy i gościnnie w Uczelni Łazarskiego.

Seminarium miało na celu zainicjowanie dyskusji nt. Systemu podatkowego dla Polski. Chodziło o przedstawienie ram, w których powinno się analizować obecny system podatkowy i wnioskować, jakie zmiany są w nim konieczne przy przyjęciu długiego horyzontu. Jako pierwszy  wystąpił  prof. Stanisław Gomułka, główny ekonomista Business Centre Club, z prezentacją pt. System podatkowy w świetle wyzwań stojących przed Polską gospodarką w perspektywie 20 lat. Następnie dr Jarosław Neneman, adiunkt na Uczelni Łazarskiego, przedstawił założenia dotyczące planowanego projektu naukowego mającego na celu zbadanie, jak efektywnie wykorzystać system podatkowy w Polsce. Trzeci mówca, dr hab. Michał Myck, dyrektor i członek zarządu CenEA - Centrum Analiz Ekonomicznych –, omówił cechy, jakie – według teorii i wyników badań naukowych - powinien mieć optymalny system podatkowy, co oczywiście odnosi się także do polskiego systemu podatkowego.

Problemy podatkowe i wyzwania dla polskiej gospodarki

Profesor Gomułka przedstawił założenia, które powinny być brane pod uwagę przy rekonstrukcji systemu podatkowego w Polsce w perspektywie 20 lat. Wymienił największe  problemy stojące przed polską gospodarką, które, jak podkreślił, są dobrze rozpoznane. Są to: niskie oszczędności krajowe, które pociągają za sobą niskie inwestycje krajowe; niska aktywność zawodowa i malejąca ludność Polski (a w rezultacie  ryzyko znacznego spadku zatrudnienia); za tym idzie rosnące ryzyko silnego spowolnienia tempa wzrostu gospodarczego Polski. Wskutek tego może dojść zatrzymania się procesu zmniejszania luki dochodowej wobec wysoko rozwiniętej części UE. To w konsekwencji doprowadzić może do zwiększonej emigracji z kraju. Kolejnym wyzwaniem jest ryzyko, że Polska nie spełni kryterium fiskalnego potrzebnego do wejścia do strefy euro.

Wobec konieczności zmierzenia się z tymi problemami i wyzwaniami, głównym celem na najbliższe 20 lat powinno być – według profesora Gomułki - niemal całkowite wyeliminowanie deficytu budżetowego. Relacja długu do PKB nie była tak groźna w latach 1990. ze względu na inflację, dzięki której mieliśmy silny wzrost nominalnego PKB, jednak – jak zauważył mówca - w najbliższych 20 latach sytuacja będzie z pewnością inna. Wynik sektora finansów publicznych powinien więc zawierać się w przedziale od nadwyżki około 0-2 proc. PKB w czasach dobrej koniunktury, do deficytu rzędu 2-3 proc. PKB podczas recesji. Jest to warunek konieczny i  dostateczny dla osiągnięcia stabilności finansów publicznych. Przy średniorocznym deficycie bliskim zeru możliwe byłoby systematyczne obniżanie relacji długu publicznego do PKB, z obecnego poziomu bliskiego maksymalnie dopuszczalnego pułapu 60 proc.,  do poniżej 30 proc. za 20 lat. Obniżanie tej relacji jest szczególnie potrzebne w najbliższych latach, tak by stworzyć rezerwę  makrofinansowej stabilności Polski przed wejściem kraju do strefy euro.

Profesor Gomułka wyznaczył też cele pomocnicze dla celu głównego, takie jak realizacja  celów redystrybucyjnych polityki społecznej poprzez stronę wydatkową, a nie podatkową; zmniejszenie deficytu systemu emerytalnego; uszczelnienie systemu podatkowego oraz zachęcenie do aktywności zawodowej i ograniczenie tempa depopulacji kraju poprzez zmiany w polityce podatkowej. Przeszkodą w realizacji tych celów, jak zauważa profesor, są jednak zapisy w Konstytucji, które nie dopuszczają publiczno-prywatnego współfinansowania usług w służbie zdrowia i szkolnictwie, ale również ograniczona racjonalność obywateli w kwestii emerytur i starzenia się. Także w samym systemie emerytalnym istnieją instrumenty, które pozwoliłyby na zmierzenie się z wyżej wymienionymi wyzwaniami. Drugą zasadą podatkową byłoby ograniczenie obciążenia podatkami pracy i kapitału kosztem opodatkowania wydatków konsumpcyjnych, co zachęca do pracy i oszczędzania. Również stawki VAT powinny zostać zmodyfikowane tak, aby te niskie stanowiły wyjątki, a nie regułę.

Więcej za mniej

Dr Jarosław Neneman zaczął swoją prezentację od stwierdzenia, że w Polsce na 100 zł PKB, 41 zł przechodzi przez budżet państwa, co jest wysokim wskaźnikiem. Porównując wolumen podatków i składek na ubezpieczenia społeczne w relacji do PKB  Polski z innymi krajami europejskimi dochodzimy jednak do wniosku, że jesteśmy na końcu listy. Relacje te są oczywiście efektem decyzji politycznych. Przechodząc do kwestii struktury dochodów podatkowych w Polsce w porównaniu z pozostałymi krajami UE, mówca zwrócił uwagę na bardzo duży udział wpływów ze składek (40 proc.) oraz bardzo mały udział w dochodach podatkowych wpływów z podatków bezpośrednich (20 proc.). Podkreślił równocześnie, że podatki pośrednie są uważane za lepsze niż podatki nakładane na dochody osobiste lub kapitałowe, czy też składki na ubezpieczenia społeczne. Z 40 proc. udziałem podatków pośrednich w dochodach podatkowych Polska mieści się w środku listy 28 krajów unijnych.

Następnie dr Neneman zaprezentował przegląd podatków stosowanych w Polsce. Podatek PIT  ocenił jako dobre narzędzie redystrybucji: bogaci płacą więcej niż osoby niezamożne. W Polsce podatek ten jest mało progresywny, a dla przedsiębiorców jest degresywny. Mamy prawo pozwalające na wspólne rozliczanie PIT przez małżonków, które jest atrakcyjne  dla małżeństw w których istnieje duże zróżnicowanie dochodów z pracy. Jednakże wspólne rozliczanie PIT można także postrzegać jako negatywny bodziec do podejmowania pracy przez małżonków niepracujących. Składki na ubezpieczenia społeczne są w Polsce stosunkowo wysokie, a rola CIT-u w systemie podatkowym nie jest znacząca. Inaczej rzecz się ma w przypadku akcyzy, która jest w Polsce istotnym źródłem dochodów podatkowych. Jeśli zaś chodzi o podatki od nieruchomości, to tu sytuacja jest zróżnicowana: podatki od lokali przeznaczonych na działalność gospodarczą są w Polsce stosunkowo wysokie, a od lokali mieszkalnych – są niskie. 

Przechodząc do drugiej części swojego wystąpienia poświęconego cechom przesądzającym o „dobroci” systemu podatkowego, dr Neneman rozpoczął od stwierdzenia, że podatki nie powinny służyć jedynie generowaniu dochodów budżetowych, ale powinny być tak skonstruowane, aby nie zachęcały do działalności w  szarej strefie i nie sprzyjały działaniom przestępczym, ale by zachęcały do zwiększania podaży pracy  oraz minimalizowały negatywne efekty związane z globalizacją i usługami. I mówca przedstawił koncepcję projektu badawczego, nad którą pracuje z grupą ekspertów podatkowych w ramach Fundacji CASE. Celem projektu jest wskazanie działań, dzięki którym polski system podatkowy byłby bardziej efektywny, przy założeniu stałego poziomu fiskalizmu oraz zbliżonej do obecnej progresywności podatków. Drugim celem projektu jest podniesienie poziomu dyskusji o podatkach i zrewidowanie teorii głoszonych przez populistów.  

Dr Neneman przedstawił trzy filary, na których powinien opierać się efektywny system podatkowy: (1) neutralność – (podobne aktywności powinny być podobnie opodatkowane; podatki nie powinny zniechęcać do działań ani ich wypaczać); (2) progresywność (wyższe obciążenia powinny dotyczyć tych osób, które są w lepszej sytuacji materialnej; ale progresywność nie za wszelką cenę, bo koszty mają znaczenie; także trzeba pamiętać, że cele mogą być lepiej osiągnięte dzięki podatkom bezpośrednim i  świadczeniom niż podatkom pośrednim i podatkom od kapitału); (3) podatków nie wolno rozpatrywać oddzielnie,  lecz trzeba na patrzeć łącznie, jako na elementy systemu podatkowego (podatki są współzależne; nie wolno „znaczyć” dochodów podatkowych; składki emerytalne powinny być częścią systemu).

Prelegent przypomniał także zasady, które trzeba przestrzegać tworząc/zmieniając system podatkowy:  powinien on być prosty, przejrzysty, stabilny i sprawiedliwy (czyli dwie osoby zarabiające tyle samo nie powinny płacić różnych co do wielkości podatków). Zauważył również, że im większy klin podatkowy, tym jest niższe zatrudnienie, a w krajach, gdzie małe firmy mogą korzystać z preferencji podatkowych, firmy te się nie rozwijają, ponieważ zniechęca ich do tego system podatkowy, co dzieje się również w Polsce. Jest także w Polsce problem z opodatkowaniem rolników, a właściwie ich nieopodatkowaniem. Zasady opodatkowania rolników wymagają poważnej dyskusji, a zmiana obecnego systemu mogłaby znacząco  zwiększyć np. dochody gmin.

System optymalny, czyli jaki?

W ostatnim wystąpieniu na seminarium, dr hab. Michał Myck omówił wyniki badań naukowych dotyczących systemu podatkowego. Swoją prezentację zbudował wokół terminu: optymalny system podatkowy. Optymalna struktura opodatkowania to według teorii taka, gdzie ogranicza się straty będące efektem wprowadzenia podatków poprzez dostosowanie ich wysokości względem elastyczności popytu i podaży dóbr i usług, które podlegają opodatkowaniu. W badaniach poświęconych optymalnemu systemowi opodatkowania odnoszono się do zasady, że dobra i usługi o niskiej elastyczności popytu obciążone powinny być wyższymi podatkami, z tego względu, że w ich przypadku utrata dobrobytu mierzonego za pośrednictwem tzw. nadwyżki konsumentów i nadwyżki producentów jest niższa niż w przypadku dóbr i usług charakteryzujących się wysokim poziomem reakcji na zmianę cen. Jednak same negatywne konsekwencje dotyczące wpływu podatków na efektywność ekonomiczną stały się jedynie elementem wyprowadzenia warunków koniecznych do optymalności rozwiązań podatkowych, które jako punkt odniesienia traktują funkcję dobrobytu. Jeśli celem rządu (jako reprezentanta „suwerena”) jest maksymalizacja całkowitego poziomu dobrobytu, a nie tylko minimalizacja nieefektywności gospodarczych, kluczową rolę odgrywa nie tylko całkowity poziom wygenerowanych dóbr i usług, ale również ich dystrybucja. O tym, czy system jest optymalny decydować będzie zatem przyjęta funkcja dobrobytu i wagi przypisane poszczególnym grupom społecznym, co najczęściej rozumiane jest jako stopień wrażliwości suwerena na poziom nierówności zasobów w społeczeństwie.

Dr Myck stwierdził, że z literatury optymalnego opodatkowania płyną następujące ważne wnioski dla polityki gospodarczej: (1) redukcja podaży pracy – podobnie jak redukcja produkcji dóbr i usług – w wyniku opodatkowania obniża ogólny dobrobyt; (2) redukcja podaży pracy będzie efektem zarówno bezpośredniego opodatkowania pracy jak i opodatkowania dóbr i usług, a system podatków pośrednich ma również istotny wpływ na redystrybucję dochodów; (3) to jaki efekt mają poszczególne podatki na dobrobyt różnych grup społecznych zależy nie tylko od ich wysokości, ale również od rozłożenia opodatkowania (tax incidence) oraz od tego, jak traktowane są różne daniny; w tym drugim przypadku kluczową rolę odgrywa wiarygodność i stabilność systemu emerytalnego.

Dr Myck odniósł się do częstych w debacie publicznej argumentów podkreślających zalety przesunięcia ciężaru opodatkowania z podatków bezpośrednich na podatki pośrednie (o których mówił w swoim wystąpieniu prof. Gomułka). Otóż podkreśla się, że tego rodzaju przesunięcie, poprzez zmniejszenie opodatkowania pracy doprowadziłoby do wyższej aktywności zawodowej i tym samym podniosłoby gospodarczą efektywność całego systemu. Ta argumentacja nie znajduje jednak bezpośredniego odzwierciedlenia w teorii opodatkowania. Jeśli przyjmiemy, że optymalizacja zachowań odnosi się do wyboru między konsumpcją i czasem wolnym,  argumentacja opiera się o zmianę w ich relatywnych cenach. Zarówno gdy podatkiem obciążymy pracę, jak i konsumpcję spadnie (relatywna) cena czasu wolnego, co doprowadzi do zwiększenia „popytu” na czas wolny, czyli zmniejszenia podaży pracy.

Konkludując, doktor Myck powiedział, że najistotniejszym wnioskiem płynącym z akademickiej literatury dotyczącej opodatkowania jest ten, że ocenie powinny podlegać poszczególne elementy analizowane jednak z perspektywy systemu podatkowego jako całości. Co więcej, ponieważ na zachowania wpływają nie tylko podatki, ale również – i to często bardzo silnie – transfery i świadczenia, w ocenie systemu podatkowego nie można abstrahować od środków otrzymywanych przez gospodarstwa domowe od państwa. Czyli efektywność i stopień redystrybucji powinien być analizowany przy łącznym uwzględnieniu podatków i świadczeń.

Na zakończenie dr Myck zgodził się z wnioskami dra Nenemana, podkreślając, że system podatkowy powinien w jak najmniejszym stopniu zniechęcać do aktywności ekonomicznej, osiągać określone cele redystrybucyjne oraz być prosty, przejrzysty i sprawiedliwy.

Po wystąpieniu trzech prelegentów nastąpiła ożywiona dyskusja między mówcami a publicznością, były także prośby uczestników o rozwinięcie niektórych kwestii przedstawionych w czasie wystąpień.