Czy Rada Polityki Fiskalnej jest potrzebna Polsce?

157. seminarium mBank–CASE było poświęcone pomysłowi utworzenia w Polsce Rady Polityki Fiskalnej (RPF). RPF istnieją w co najmniej 38 krajach świata, a Polska jest jedynym krajem w Unii Europejskiej, który nie ma takiej rady. Rady fiskalne to ciała kolegialne złożone z ekspertów, których celem działania jest podniesienie jakości polityki fiskalnej poprzez dostarczanie niezależnych, profesjonalnych, kompleksowych i regularnych analiz polityki fiskalnej, a przez to zwiększanie kosztu politycznego prowadzenia nieoptymalnej polityki fiskalnej. W trakcie seminarium referaty wygłosili: Łukasz Janikowski – ekonomista CASE i doktorant SGH, Balázs Romhányi – prezes węgierskiego Instytutu Odpowiedzialności Fiskalnej i dyrektor generalny pierwszej Rady Polityki Fiskalnej Republiki Węgier (2009-2010) oraz Mateusz Szczurek – zastępca dyrektora i ekonomista regionalny EBRD, członek Europejskiej Rady Fiskalnej i minister finansów w latach 2013-2015.

Rady Polityki Fiskalnej – doświadczenia międzynarodowe i wnioski dla Polski

Łukasz Janikowski swoją prezentację rozpoczął od zdefiniowania optymalnej polityki fiskalnej, która zgodnie z teorią ekonomii głównego nurtu powinna być zrównoważona i antycykliczna. Przedstawiając doświadczenia międzynarodowe wskazał na niezrównoważenie finansów publicznych w wielu krajach świata w minionym półwieczu oraz na procykliczność polityki fiskalnej w krajach UE w latach 2004-2013. Podsumowując doświadczenia międzynarodowe związane ze stosowaniem reguł fiskalnych wskazał na komplementarność reguł fiskalnych i rad fiskalnych. Przedstawiając doświadczenia międzynarodowe funkcjonowania RPF zaznaczył, że w większości są to organizacje zbyt młode, żeby wypowiadać się na temat ich skuteczności. Zwrócił jednak uwagę na kluczowe aspekty funkcjonowania RPF decydujące o skuteczności ich działania: (1) ich niezależność polityczną, finansową i organizacyjną, (2) monitorowanie przestrzegania reguł fiskalnych, (3) ocenę prognoz makroekonomicznych przygotowywanych na potrzeby budżetu państwa oraz (4) dobrą komunikację z mediami. Następnie przedstawił ocenę jakości polityki fiskalnej w Polsce po 2000 r., wskazując, że Polska powiela błędy popełniane w przeszłości przez kraje wysoko rozwinięte, które mają obecnie problem z zadłużeniem publicznym – polityka fiskalna w Polsce jest niezrównoważona i procykliczna. Zdaniem Łukasza Janikowskiego powołanie RPF może pomóc przezwyciężyć te problemy. Główne zadania, które powinna wykonywać rada to: (1) przygotowywanie i publikowanie analiz zrównoważenia i nastawienia cyklicznego polityki fiskalnej, (2) przeprowadzanie testów warunków skrajnych sektora finansów publicznych, (3) doradzanie rządowi i parlamentowi oraz (4) rzetelne informowanie opinii publicznej o stanie i perspektywach finansów publicznych.

Węgierska Rada Polityki Fiskalnej w latach 2009-2010 – doświadczenia ważne dla Polski

Balázs Romhányi rozpoczął swoje wystąpienie od stwierdzenia, że w 99% zgadza się z tezami wygłoszonymi przez przedmówcę. Całą prezentację poświęcił lekcjom płynącym z doświadczeń węgierskiej RPF funkcjonującej w latach 2009-2010, a nie obecnej, o diametralnie innych kompetencjach. Rozpoczął od odniesienia cech węgierskiej RPF do „Zasad OECD” opublikowanych w 2014 r., konkludując, że węgierska RPF w większości spełniała owe reguły w 2010 r., czyli jeszcze przed publikacją zaleceń OECD. Następnie przedstawił doświadczenia z działania węgierskiej RPF w następujących obszarach: dane, zasoby ludzkie, niezależność, kontakty z mediami oraz egzekwowanie przestrzegania reguł fiskalnych. Wśród wielu ciekawych doświadczeń węgierskich Romhányi wskazał m.in. następujące: Często podnoszonym argumentem przeciwko tworzeniu RPF są niewystarczające zasoby kadrowe. Argument jest chybiony, ponieważ powstanie RPF przyczynia się do zwiększenia zainteresowania polityką fiskalną wśród absolwentów uczelni wyższych, a przez to do zwiększenia dostępności wykwalifikowanych kadr. Romhányi wskazał, że RPF powinna być niezależna od rządu, partii politycznych oraz grup lobbingowych, ale nie powinna być niezależna od parlamentu, który powinien być jej głównym „klientem”. Inna ważna obserwacja: RPF może wygrać z rządem jedynie „małe konflikty”, dlatego istotne jest włączenie reguł fiskalnych do średniookresowych ram budżetowych (MTBF), tak aby rozbić regułę fiskalną na „wiele małych kroków”. Romhányi wskazał również, że dla sukcesu instytucji RPF w długiej perspektywie bardzo ważne są doświadczenia z początkowego okresu działania rady. Jest tak dlatego, że złe praktyki stosowane na początku jej istnienia są później bardzo trudne do zmiany. Z tego powodu zasadniczo istotne jest, aby do pierwszego składu RPF wybrać osoby, które dobrze sprawdzą się przy organizacji prac tego organu.

Rady Polityki Fiskalnej – perspektywa krytyczna

Jako ostatni głos zabrał Mateusz Szczurek, który zaznaczył, że został poproszony o krytyczny komentarz do poprzednich dwóch wystąpień. Jego najogólniejszy komentarz był taki, że istotne są zadania i funkcje, a nie instytucje. To, że stworzymy sobie jakąś „fasadę” niczego nie gwarantuje, co warto umiejscowić w kontekście tego, że Balázs Romhányi odnosił się do węgierskiej RPF z lat 2009-2010, a nie do obecnie funkcjonującej. Mateusz Szczurek poddał w wątpliwość badanie ekonometryczne MFW, na które powołał się w swoim wystąpieniu Łukasz Janikowski, wskazując na krótki okres i mnogość zmian prawnych. Innym pytaniem jest to, na ile tworzenie reguł i rad fiskalnych nie jest po prostu odzwierciedleniem kultury politycznej i preferencji w danym kraju. W okresie, w którym Mateusz Szczurek był ministrem finansów, stanowisko rządu było takie, że wiele funkcji, które przypisuje się radom fiskalnym, wykonywanych jest w Polsce przez inne instytucje w sposób w miarę niezależny, a wiele błędów i wypaczeń, którym RPF ma zapobiegać, w Polsce nie występuje. Prelegent wskazał tutaj na opinię RPP do ustawy budżetowej, prace Rady Dialogu Społecznego, praktykę dyskutowania założeń do budżetu z ekonomistami bankowymi oraz publikowanie przez Polskę wyników konsultacji art. 4 MFW, co nie jest powszechną praktyką. Wskazał również na zapisy Ustawy o finansach publicznych, które powodują, że nie opłaca się „oszukiwać na prognozach”, a także na relatywnie dużą „siłę blokującą” ministra finansów. Zdaniem Mateusza Szczurka bardzo istotne są szczegóły architektury instytucjonalnej polityki fiskalnej, które determinują jaką wartość dodaną może wnieść RPF. Jego zdaniem należy się dobrze zastanowić, jak powinna wyglądać rada, żeby nie stworzyć zaledwie niepotrzebnej „fasady”. RPF nie jest w jego opinii konieczna, na pewno nie jest wystarczająca, ale może być przydatna. Kończąc swoją wypowiedź prelegent podkreślił raz jeszcze, że wartość dodana, jaką może potencjalnie wnieść RPF jest odzwierciedleniem kultury politycznej i preferencji społeczeństwa w danym czasie.

Po wygłoszeniu referatów głos oddano publiczności. Część dyskutantów wyraziła wątpliwości czy nowa instytucja jest potrzebna, czy może lepiej zlecić niewykonywane obecnie zadania już istniejącym instytucjom. Zwrócono uwagę, że pożądanym dla skuteczności działania RPF jest, żeby było to ciało konstytucyjne. Ważne jest precyzyjne określenie kompetencji i zadań oraz relacji z pozostałymi organami władzy państwowej, w tym w szczególności ministrem finansów oraz jednostkami samorządu terytorialnego. Wiele osób wskazywało na konieczność rozważenia czy jedną z kompetencji RPF nie powinna być ocena skutków regulacji w zakresie ich wpływu na finanse publiczne, ponieważ OSR w obecnym kształcie pozostawiają wiele do życzenia. Wyrażono również wątpliwość co do tego czy atmosfera polityczna panująca obecnie w Polsce sprzyja powołaniu tego typu instytucji w sposób gwarantujący jej niezależność. Na koniec podniesiono wątek roli RPF w optymalnym policy mix, w tym w szczególności koordynacji polityki fiskalnej i polityki pieniężnej.

Autor: Łukasz Janikowski

Obejrzyj retransmisję seminarium