Relacja z seminarium mBank-CASE: Czy odwrót od globalizacji?
Tematem 161. seminarium mBank-CASE były współczesne wojny handlowe oraz ich implikacje dla Unii Europejskiej i Polski. Zapoczątkowana w marcu 2018 roku przez prezydenta USA, Donalda Trumpa wojna celna z Chinami ma istotne implikacje dla całej światowej gospodarki i uderza rykoszetem w UE. Istnieje uzasadniona obawa, że obecna polityka handlowa USA może doprowadzić do rozpadu wielostronnego ładu w handlu światowym i powrotu do systemu opartego na umowach dwustronnych. Na seminarium prezentacje na temat współczesnej wojny celnej i jej różnych konsekwencji przedstawili prof. Jan Jakub Michałek z Wydziału Nauk Ekonomicznych UW oraz dr Przemysław Woźniak z Dyrekcji Generalnej ds. Gospodarczych i Finansowych Komisji Europejskiej.
Wojna celna?
Według prof. Michałka geneza wojny handlowej jest prosta – Stany Zjednoczone mają głęboki deficyt bilansu handlowego (890 mld USD w 2018 r.) i za połowę tego deficytu odpowiada handel z Chinami. Deficyt ten nie jest jednak zjawiskiem nowym. Wręcz przeciwnie, deficyt handlowy USA narastał przez dziesięciolecia i był na bardzo wysokim poziomie już np. w latach 2007-2008. Warto również zaznaczyć, że jeżeli chodzi o handel usługami, to USA mają nadwyżkę. Największy deficyt USA notują w następujących grupach produktów: komputery, elektronika, sprzęt elektryczny i inne produkty przemysłowe. Główne produkty eksportowe USA to z kolei sprzęt transportowy, komputery i elektronika. W te sektory najsilniej uderzają obecne podwyżki ceł.
Konflikt, którego jesteśmy świadkami rozpoczął się w kwietniu 2017 r., kiedy prezydent USA Donald Trump poprosił o zbadanie, czy import aluminium i stali stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa USA. Mniej więcej rok później powstał raport, który mówił, że import tych produktów stanowi zagrożenie. Znalazł się w nim także komentarz mówiący, że „wojny handlowe są dobre i łatwe do wygrania”, co zaniepokoiło wielu liberalnych ekonomistów zajmujących się handlem międzynarodowym. W marcu 2018 r. Stany Zjednoczone podniosły cła na stal i aluminium, a następnie na wiele innych grup produktów.
Podstawą prawną dla działań prezydenta Trumpa jest, po pierwsze, sekcja 232 amerykańskiego Trade Expansion Act z 1962 r., która mówi o tym, że można wdrożyć ograniczenia jeżeli import zagraża bezpieczeństwu narodowemu. Po drugie Stany Zjednoczone odwołują się do sekcji 301 U.S. Trade Act z 1974 r., która mówi, że prezydent USA ma prawo podjąć wszelkie możliwe starania, w tym działania odwetowe, jeżeli polityka obcego rządu stoi w sprzeczności z prawem międzynarodowym lub jest nieuzasadniona, nieracjonalna albo dyskryminująca i obciąża lub ogranicza amerykański handel. USA wskazują, że po stronie chińskiej dochodzi do łamania praw własności intelektualnej oraz nieuczciwych praktyk w zakresie konkurencji. W odpowiedzi Chiny wprowadziły cła odwetowe, których skala restrykcji była jednak mniejsza, co po części wynika z prostego faktu, że eksport z USA do Chin jest znacznie mniejszy niż ten w przeciwnym kierunku.
Prof. Michałek zwrócił uwagę, że reguły GATT są znacznie bardziej restrykcyjne niż wewnętrzne prawo amerykańskie. Kraje członkowskie WTO podpisują listy, w których na mocy art. 2 zobowiązują się, że nie będą podnosiły stawek celnych wobec innych członków GATT i WTO. Z list tych wynika, że niemal wszystkie cła Chin i USA są związane, co oznacza, że kraje te nie mają prawa podnosić ceł. Jednocześnie, i co warto zauważyć, średnia ważona importem stawka celna w USA wynosi 2,3 proc., a więc jest bardzo niska; w Chinach wynosi ona 4,8 proc., więc również jest niska, ale wyższa niż w USA. Różnica między stawkami wynika stąd, że Chiny wstępowały do WTO później i negocjowały stawki celne z pozycji kraju rozwijającego się i dlatego pozwolono im na utrzymanie wyższych ceł. Reguły GATT-WTO przewidują możliwość podniesienia ceł w dwóch przypadkach: jeżeli dochodzi do zagrożenia interesów krajowego przemysłu oraz dla bezpieczeństwa narodowego. Prof. Michałek podkreślił, że ważne jest to, że przepisy te były do tej pory stosowane jedynie w przypadku określonych newralgicznych dóbr, np. broni, ale nie w kontekście, w którym próbują ich obecnie używać Stany Zjednoczone, ustanawiając bardzo ważny precedens.
Następnie prof. Michałek przeszedł do omówienia wyników wybranych badań naukowych związanych z tematem seminarium. W pierwszej kolejności przedstawił wyniki badania Bellory & Fontagne’a („Shooting oneself in the foot? Trade war and global value chains”, 2019), w którym autorzy wykorzystując model równowagi ogólnej badali konsekwencje wprowadzonych przez USA restrykcji oraz działań odwetowych (stan na lipiec 2019 r.). Bezpośrednim skutkiem wprowadzenia ceł jest dodatkowy dochód fiskalny w wysokości 103 mld USD w USA oraz 8,6 mld USD w Chinach. Ale eksport USA spadł z kolei o 5,97 proc., a Chin o 3,09 proc.. Innym skutkiem jest spadek PKB USA o 0,28 proc. i Chin o 0,39 proc. Wyniki te są zbieżne z wynikami większości innych badań na ten temat. Model wskazuje na silny spadek eksportu z USA do Chin i jeszcze silniejszy z Chin do USA. Co ważne, duża część eksportu z Chin do USA dotyczy dóbr pośrednich, które są dalej wykorzystywane w USA do produkcji dóbr finalnych, przez co dochodzi do zaburzenia tzw. łańcuchów wartości (ang. value chains). Następnie prof. Michałek przedstawił skrótowo współczesne teorie wojen celnych oraz szacunki skutków wojen celnych. Badania wykorzystujące koncepcję równowagi Nasha wskazują na wzrost stawek celnych w stanie równowagi w przedziale od 4-5 proc. do 70-80 proc. Tak duża rozbieżność wyników spowodowana jest tym, że w modelach można przyjąć różne funkcje cele rządu. W szczególności rząd może większą lub mniejszą wagę przywiązywać do ogólnego poziomu dobrobytu oraz do interesów lobbystów reprezentujących poszczególne sektory gospodarki. Im większa waga przykłada do interesów lobbystów, tym większy jest poziom ceł w stanie równowagi.
Na koniec wystąpienie prof. Michałek pokazał wykres prezentujący ewolucję handlu międzynarodowego w trakcie Wielkiego Kryzysu w latach 1929-1933. Globalna produkcja spadła wówczas o 30 proc., a handel międzynarodowy skurczył się niemal trzykrotnie, co było związane właśnie z eskalacją wojen handlowych. Z tego doświadczenia wyciągnięto wnioski i stworzono system handlu światowego opartego na wielostronnych porozumieniach, a także utworzono Międzynarodowy Fundusz Walutowy, Bank Światowy, GATT i WTO. Prof. Michałek postawił na koniec pytanie, czy polityka prezydenta Trumpa nie doprowadzi do rozmontowania tego systemu i końca pewnej epoki w handlu międzynarodowym.
Wojna handlowa: perspektywa europejska
Dr Woźniak rozpoczął wystąpienie od przedstawienia dynamiki wzrostu globalnego handlu zagranicznego. Wskaźnik intensywności handlu (eksport i import/PKB) wzrósł z 8 proc. w 1960 r. do nieco ponad 25 proc. w 2015 r., przy czym najwyższą stopę jego wzrostu odnotowano w latach 1987-2007 (średniorocznie o 0,7 punktu procentowego). W ostatnich latach obserwujemy jednak wyhamowanie tej tendencji: tempo wzrostu wskaźnika intensywności handlu spadło z poziomu 1,7 w latach 2001-2005 do 0,9 w latach 2011-2015 i oczekuje się dalszego spadku. Bezprecedensowy wzrost wartości handlu światowego był konsekwencją daleko idącej liberalizacji handlu, w tym obniżenia ceł, wstąpienia Chin do WTO oraz kilku rozszerzeń Unii Europejskiej. Średni poziom ceł spadł w latach 1990-2010 z blisko 40 proc. do mniej niż 10 proc. w przypadku gospodarek rozwijających się oraz z blisko 5 proc. do ok. 2,5 proc. w krajach wysoko rozwiniętych. Bardzo istotną zmianą był również dynamiczny rozwój globalnych łańcuchów wartości. Dr Woźniak zaznaczył, że Unia Europejska, Chiny i Japonia są znacznie silniej „wplątane” w globalne łańcuchy wartości niż Stany Zjednoczone, które są relatywnie bardziej zorientowane na rynek wewnętrzny.
Według dra Woźniaka część obecnie obserwowanego spadku można tłumaczyć szybkim wzrostem gospodarczym w krajach rozwijających się (przede wszystkim w Indiach i Chinach), które są mniej otwarte na handel niż kraje wysoko rozwinięte. Innymi przyczynami są przesunięcia w strukturze PKB (w tym przede wszystkim spadek inwestycji oraz przesunięcie z sektora dóbr do sektora usług), spowolnienie rozwoju globalnych łańcuchów wartości (lub wręcz ich kurczenie się) oraz wyhamowanie procesu liberalizacji. Co więcej, procesy te nakładają się ze spowolnieniem w gospodarce światowej, co może zintensyfikować ich efekty. Wojna handlowa powoduje wzrost niepewności, szczególnie związanej z możliwym odejściem od obecnego ładu w handlu międzynarodowym, co ma negatywny wpływ nie tylko na handel międzynarodowy, ale również na inwestycje (przede wszystkim w sektorze przetwórstwa przemysłowego). Dr Woźniak zaprezentował również Komisji Europejskiej symulacje efektów podniesienia taryf celnych o 2 proc. średnio na całym świecie wykonane przy użyciu modelu równowagi ogólnej. Model wskazuje na spadek PKB o ok. 0,2 proc. w UE i USA, 0,3-0,4 proc. w Chinach i ok. 0,15 proc. w przypadku reszty świata. Dr Woźniak zwrócił także uwagę, że odpowiedzią Unii Europejskiej na wybuch wojny handlowej między USA a Chinami jest uaktywnienie się UE w negocjowaniu bilateralnych umów handlowych z wieloma krajami, w tym m.in. z krajami Mercosur (Ameryka Południowa), Meksykiem, Australią i Nową Zelandią (wcześniej w życie weszły porozumienia handlowe m.in. z Kanadą i Japonią).
Dyskusja
Po zakończeniu wystąpień panelistów głos oddano gościom zgromadzonym na sali. W trakcie dyskusji poruszono m.in. następujące kwestie: znaczenie pozycji dolara amerykańskiego jako globalnej waluty rozliczeniowej i jej wpływ na deficyt handlowy USA, łamanie przez Chiny praw własności intelektualnej oraz dotacje państwowe dla chińskiego przemysłu, kwestie geopolityczne mogące być przyczyną części działań amerykańskiej administracji, posunięcia amerykańskie w kontekście prawa WTO, osłabianie pozycji WTO przez administrację Donalda Trumpa, nierównomierne rozłożenie efektów wojny handlowej na poszczególne sektory gospodarki, wojny walutowe, konkurencyjność amerykańskiej gospodarki na poziomie mikroekonomicznym oraz reakcję Unii Europejskiej na wybuch wojny handlowej.
Autor: Łukasz Janikowski
